环球青藤

平台经济是数字经济平台化发展的新经济形态，在经济社会发展全局中的地位和作用日益凸显。发展好、规范好平台经济，关乎经济社会资源高效配置，关乎各利益相关方权益保障，关乎国家竞争新优势。近日，为落实党中央、国务院关于平台经济的战略部署，国家发展改革委等九部门联合印发了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》聚焦平台经济发展面临的突出问题，围绕更好推动平台经济规范健康发展，就提升监管能力和水平、增强平台创新发展能力等方面提出一系列创新举措。

一、加强全链条竞争监管执法

近年来，平台经济发展过程中，出现了排除、限制相关市场竞争，妨碍市场资源要素自由流动，削弱平台创新动力和发展活力，损害平台内商家和消费者的合法权益等一系列问题。中央财经委员会第九次会议指出，推动平台经济规范健康持续发展，强化反垄断和防止资本无序扩张，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。有关监管部门持续亮剑，多个头部平台企业因违法垄断行为被处以巨额罚款。

《意见》提出加强全链条竞争监管执法，依法查处平台经济领域垄断和不正当竞争等行为。全链条监管强调竞争监管的各个环节无缝衔接，打造覆盖事前、事中、事后全过程的监管执法机制。

落实全链条竞争监管执法，第一，要加强事前调查防控，提前布局相关市场分析，加大举报受理与线索核实力度，引导和规范平台企业依法实施经营者集中申报，严厉打击不具备资质、不符合条件的违法经营行为；第二，要加强事中监测指导，依法科学实施行政指导和约谈，将及时敲警钟机制化、规范化，强化平台企业广告营销活动导向监管，加强平台企业税收稽查；第三，要加强事后问责追责，对存在缺陷的消费品落实线上经营者产品召回相关义务，加大对重点领域平台企业非法运营行为的打击力度，依法查处平台经济中的虚开发票、逃税等涉税违法行为。

二、加强金融领域穿透式监管

互联网平台的违规金融活动，严重影响了正常的金融秩序。一些平台企业以“金融创新”“普惠金融”之名，规避金融牌照监管，开展金融业务；一些平台企业滥用互联网支付等领域垄断地位，超范围利用征信数据，谋取超额垄断利润。有关部门落实中央部署要求，依法将互联网金融活动全面纳入监管，对同类业务、同类主体一视同仁，有力遏制金融领域垄断和不正当竞争行为，防止资本在金融领域的无序扩张和野蛮生长。

《意见》提出对平台经济中的金融活动加强监管，要求强化支付领域监管，断开支付工具与其他金融产品的不当连接；依法治理支付过程中的排他或“二选一”行为，对滥用非银行支付服务相关市场支配地位的行为加强监管；确保依法持牌合规经营，加强穿透式监管。

落实加强穿透式监管，第一，要穿透商业模式创新、技术手段创新，根据经营活动的实质属性，明确持牌经营要求，严格按照金融活动加强监管，严格规范平台企业投资入股金融机构和地方金融组织，督促平台企业及其参控股金融机构严格落实资本金和杠杆率要求；第二，要穿透平台企业法人面纱，落实金融控股公司监管制度，严格审查股东资质，明确实际控制人责任，强化全面风险管理和关联交易管理；第三，要穿透平台企业行为，通过完善数据报送和监测机制，健全数字规则，规范平台数据使用，从严监管征信业务。

三、强化数据和算法安全监管

在平台生态内，平台企业滥采滥用用户个人信息，给消费者权益造成了损害；存在不合理规则的算法会进一步加剧这一问题，也会影响网络信息内容生态秩序。加强平台经济监管，绕不开对平台支配的数据、技术资源的有效规制。

《意见》提出强化数据和算法安全监管，要求切实贯彻收集、使用个人信息的合法、正当、必要原则，严厉打击平台企业超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等违法行为。从严管控非必要采集数据、黑市数据交易、大数据杀熟等数据滥用行为。在严格保护算法等商业秘密的前提下，支持第三方机构开展算法评估，引导平台企业提升算法透明度与可解释性，促进算法公平。强化数据安全管理工作，严肃查处利用算法进行信息内容造假、传播负面有害信息和低俗劣质内容、流量劫持以及虚假注册账号等违法违规行为。推动平台企业深入落实网络安全等级保护制度，探索开展数据安全风险态势监测通报，建立应急处置机制。

落实强化数据和算法安全监管，第一，要尽快出台《数据安全法》《个人信息保护法》配套细则，细化平台企业数据处理和算法应用规则，明确数据和算法监管执法裁量基准；第二，要完善数据和算法安全综合治理机制，出台第三方机构算法评估指引，通过市场化机制更好实现社会监督；第三，要突出信息内容安全重点，严厉打击利用算法实施的各类违法行为。

四、强化技术支撑赋能监管

平台经济是新技术产业化应用的成果，平台经济中的许多问题都与新技术的发展密切相关。实现平台经济的有效治理，需要改进提高监管能力和水平。

《意见》提出强化数字化监管支撑，建立违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管机制，提升平台监测、分析预警、线上执法、信息公示等监管能力，支持条件成熟的地区开展数字化试点创新。

技术赋能平台经济监管，一方面监管部门要大力发展监管科技，提升监管技术应用水平和能力，另一方面也要引导和鼓励平台企业，开发和应用合规科技，将监管规则代码化，将监管要求融入业务场景和技术流程。

五、落实好创新监管，更好实现平台经济规范健康发展

《意见》围绕党中央、国务院的决策部署，积极回应社会关切，准确把握平台经济发展的新趋势新特点，聚焦平台经济发展面临的突出问题，推动健全适应平台经济发展特点的一系列新型监管举措。

落实创新监管，让平台经济在法治轨道上行稳致远，应重点把握好以下三点：第一，不能只注重行政许可、行政处罚，要充分利用包括行政指导、约谈、信用惩戒等多种监管措施，形成全领域全过程的监管执法；第二，不能只注重执法授权而忽视监管程序建设，要建立长效性的监管机制，避免运动式执法干扰平台经济正常发展，避免监管的随意性、不确定性给平台经济健康发展带来不应有的负担；第三，执法处罚、特别是巨额罚款要符合比例，避免处罚边际效应递减。

这些监管措施的创新，本身并不是目的。平台经济的监管创新，始终服务于平台经济规范健康持续发展。监管能力和水平是否切实得到提升，创新监管的目标是否真正实现，其关键在于：平台企业合规意识是否显著提高；包括平台经济在内的数字经济整体体量、质量是否得到显著增强；包括平台内经营者、劳动者、消费者的获得感、安全感、满意度是否得到显著提升。

周辉，中国社科院法学所网络与信息法室副主任、中国法学会网络与信息法学研究会副秘书长